17个“国家级”都市圈都有哪些特点与经验借鉴
济青都市圈的全国方位与“破圈”之道
□ 李少星
培育发展现代化都市圈，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的具体实践。今年全国两会上，政府工作报告明确提出，发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。全省抓改革创新促高质量发展大会把“深化济青都市圈协同联动改革”列为10项重点改革任务之一。为什么要重视都市圈的培育建设？济青都市圈在全国都市圈建设中处于什么方位？山东该如何进一步推进济青都市圈发展？
为何要大力发展都市圈
从我国经济社会发展的总体趋势看，产业和生产要素向都市圈集聚的趋势明显，建设现代化都市圈有利于因势利导优化区域发展的空间格局、提高国家资源配置的整体效益。当前，我国城镇化仍处于快速发展区间，然而受人口总量增长放缓、区域经济增长动力转变等因素影响，人口、资本等生产要素和产业将更加显著地向基础设施和公共服务设施更完备、发展确定性更强的区域集中。都市圈依托超大特大城市或辐射带动功能强的大城市，产业发展生态更为健全，就业多样性和灵活性更强，创新资源更为丰富，无疑将成为更具吸引力的承载空间。
从应对国内外各种压力和挑战的现实需求看，都市圈的增长极地位突出、但也存在不少短板，建设现代化都市圈有利于进一步释放内部增长潜能、更好发挥引领带动作用。国内外都市圈均为区域乃至国家经济社会发展的“发动机”，在当前全球经济复苏缓慢、地缘冲突和经贸摩擦风险加剧、内需不振等问题相互交织的整体形势下，推动都市圈现代化发展，不仅有助于发挥综合竞争优势、培育更多新兴增长点，也有利于增强其辐射带动能力、推动形成区域健康持续发展的良性循环。同时，我国都市圈建设还存在基础设施互联互通程度有待加强、内部发展不充分不均衡特征还比较明显、生态环境和公共服务供给质量还不够高等各类问题，这又为进一步扩大有效投资提供了承载空间。
从进一步全面深化改革的战略要求看，都市圈空间范围大小适中，建设现代化都市圈有利于推进各类政策的统筹衔接、形成更具示范推广价值的体制机制创新经验。国内批复的都市圈规划面积多数在2万平方公里左右，与动辄数十万平方公里的城市群相比，建设范围更为聚焦，可以更好确保相关制度创新和政策供给的针对性与操作性；而与单一中心城市相比，都市圈建设又能打破行政区划限制，充分探索跨区域、跨层级的一体化协同发展机制，强化城市协同发展的集群效应。尤其是都市圈经济社会发展活跃，对制度和政策创新的需求更加强烈，深化跨区域的现代化都市圈建设，显然有助于更好发挥其示范引领作用、为区域协调发展注入更多改革动力。
各地都市圈建设实践有何特点
自2021年苏皖两省联合印发《南京都市圈发展规划》至今年3月河北省出台《石家庄都市圈发展规划》，国内已先后启动17个获国家发展改革委复函的都市圈建设。山东是除广东外第二个拥有“双都市圈”的省份。
面向新时代区域协调发展的新战略和新要求，各相关地区均把都市圈建设置于战略优先位置，从基础设施一体化、城市间产业分工协作、统一开放市场建设、公共服务共建共享、生态环境共保共治等角度，积极推动都市圈同城化发展。比如，南京都市圈按照共同建设、共同招商、共同运营、共享发展思路，组建滁州南浦合作开发有限公司、共同打造“南谯浦口产业合作园区”；长株潭都市圈布局6条融城干道，深入实施半小时交通圈建设；成都都市圈共同推进龙泉山城市森林公园建设，打造都市圈“生态绿心”；深圳都市圈通过强化深港协同与飞地经济发展，构建“研发+制造+配套”的一体化协作链条等。实践证明，都市圈以其广阔的投资潜力、旺盛的消费需求、完备的支撑功能，正加速成为区域经济高质量发展的核心引擎和进一步全面深化改革的先行区。
当然，受不同经济社会发展阶段和地理区位、资源禀赋等因素影响，各都市圈除在国家战略布局中的功能定位和作用角色不同外，其整体推进模式也存在一定差异。
总体而言，17个都市圈中广州、深圳、南京、杭州等都市圈经济社会发展水平总体较高，与周边区域的协同联动程度更深，中心城市外溢效应更加明显，这使得它们的建设路径表现为圈内、圈外统筹推进的一体化特征，需要化解的矛盾更多集中在如何推动都市圈产业发展和科创功能高端化、基础设施一体化运营管理等领域。而郑州、西安、武汉、成都等都市圈的中心城市规模效应明显、首位度较高，其建设任务更加侧重于中心城市功能的有序疏解、化解突出的虹吸效应等方面。而济南、青岛、福州、石家庄、合肥等都市圈中心城市集聚力和带动力还相对不高，其对如何提升中心城市发展能级的诉求更加迫切。相比而言，长株潭、厦漳泉都市圈内主要城市则各具特色，需要更多考虑如何在相对均衡条件下，充分发挥各城市的差异化条件、形成优势互补效应等。
此外，所处区域的不同也使它们形成明显的动力机制差异。比如，对于济南、青岛、沈阳、西安、郑州、石家庄等北方地区都市圈而言，受整体发展水平和北方地区的制度与文化特色等因素影响，它们更易于形成政府主导的推进格局。而对武汉、成都、重庆、合肥、长株潭等内陆都市圈来说，由于它们在港口条件、基础设施建设水平、对外开放平台等方面与东部沿海地区还存在一定差距，以对外开放为牵引、强化都市圈一体化发展的外部动力相对不足，未来需要在进一步加快内陆开放的同时，更加充分发挥其在中部、西部等经济区域中的枢纽地位，提升城镇化、消费升级等重大战略对都市圈一体化的贡献作用。
如何推进都市圈高质量发展
随着济南、青岛都市圈相继获批，全省区域发展格局迈入历史新阶段，持续加大推进力度、创新推进路径与体制机制成为当前山东省推进都市圈高质量发展的迫切需求。
一是要突出市场主导。济青都市圈相对广深、成渝等都市圈协同联动进程而言，空间距离相对较远、中心城市发展能级和外溢效应还不够强。但越是如此，越要注重遵循市场规律并按照市场化方式，通过组建市场化运营管理平台、选择确定性更强的先导领域、设计精准的引导政策等方式，充分调动多元主体的参与动力，防止出现政策空转和投资浪费。在此方面，可参照江浙沪同比例出资、同股同权成立长三角一体化示范区新发展建设公司的经验做法，设立都市圈协同发展基金或市场化运营平台，支持跨区域重点合作项目建设。
二是要突出内外协同。在深入推进都市圈内部同城化发展、两圈之间协同联动体制机制建设的同时，要加强两圈与潍坊、淄博等济青沿线城镇的深度协调，引导产业链共用环节向淄潍两市集聚，加快供应链物流管理等服务平台建设，促进济青发展轴带产业布局一体化。要依托山东自贸区济青片区、上合示范区等对外开放平台，加强管理体制机制协同创新，加快进出口“一次申报、一次查验、一次放行”等通关便利化改革，提升两大都市圈在国际经贸合作中的枢纽功能。
三是要突出制度创新。圈内及毗邻市要按照一个行政区的概念和思维，在企业经营资质认定、产品质量监管、专业技术人员执业能力水平评定等领域，探索建立政务数据交换共享平台和信息共享机制，推动行政许可事项的受理条件、申请材料、办理流程、认定标准等要素相统一，逐步实现同一事项无差别受理、同标准办理、行政审批结果互认。要持续深化跨地区交通、旅游、商贸等市场消费的共同开发，积极推动生产要素交易、科技创新、人力资本等服务平台建设和教育、医疗等公共服务的集团化运行，充分释放全省超大规模市场优势。
四是要突出示范引领。比如，围绕产业联动发展，以产业链关联配套、重大生产力协同布局等为突破口，持续探索飞地经济、“一区多园”等示范性合作项目，鼓励物流仓储设施、大科学装置、实验平台、中试生产线等共建共用，完善成本共担、利益共享的市场化合作机制。对此，要针对性建立以实际质效为导向的考核评价体系，强化对各市县合作项目实施进度、可持续性、综合带动能力等的科学引导，增强都市圈一体化发展的积极性和主动性。
（作者系山东大学山东发展研究院、经济研究院教授）
