作者：山东大学检察理论研究中心研究员、博士生导师 刘加良

◎单独立法有助于提升规定动作的标准化水平和自选动作的合法理化水平。

◎公益诉讼单独立法的成果应和民事诉讼法和行政诉讼法严格地形成“一般法”和“特别法”的关系。

2012年8月民事诉讼法的修改，使得民事公益诉讼首次在基本法律层面得以确立，2013年10月消费者权益保护法的修改、2014年4月环境保护法的修改，使得民事公益诉讼聚焦于消费领域和环保领域成为立法安排。2017年6月民事诉讼法和行政诉讼法的修改，使得两年试点成效显著的检察公益诉讼入法，民事公益诉讼与行政公益诉讼类型的二分以及民事公益诉权行使的分层化被程序基本法所确认。2018年4月英雄烈士保护法的制定和2020年10月未成年人保护法的修改，使得公益诉讼的案件范围拓展到民事诉讼法第55条和行政诉讼法第25条未明确列举的英雄烈士保护领域和未成年人保护领域。2019年12月森林法的修改和2020年4月固体废物污染环境防治法的修改，使得生态环境损害赔偿诉讼在试点期间届满前即获得正式立法的确认。

整体来看，当前我国的公益诉讼立法呈现出“一般法+特别法”的样态，条文数量少、分散规定、内容具体化空间很大是其主要特征，这种样态可能会逐渐无法满足多样化的公益诉讼实践对规则供给的需求。自2018年至今，已有多位全国人大代表、政协委员呼吁公益诉讼尽快单独立法。笔者认为，公益诉讼单独立法的必要性目前已经十分充足；不区分起诉主体的身份而实行统合立法的模式，注重共性的“总-分-总”的结构和共计四章的内容构成，应成为单独立法时的优先选项。

公益诉讼单独立法的必要性

单独立法有助于捍卫立法法的严肃性和补强公益诉讼实践的合法性。根据立法法第8条，有关诉讼制度、限制人身自由的强制措施以及各级人民政府、人民法院和人民检察院之职权的事项，只能由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定法律。当针对某一情形，既可提起民事公益诉讼又可提起行政公益诉讼时，何者优先提起涉及到公益诉讼两大类型的关系处理，由民事诉讼法或行政诉讼法对这一问题单独作出回应均有不妥。在起诉案件中数量已占绝对优势的刑事附带民事公益诉讼和行政机关强力推进的生态环境损害赔偿诉讼能否为民事公益诉讼所容纳以及生态环境损害赔偿诉讼能否与民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼并立，既有立法对这些问题均没有作出回应，刑事附带民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的合法性还有不小的补强空间。当环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼竞合时，法院优先审理哪类案件，检察院应以何种角色参与其中，涉及到对公益诉权保障充分性和索赔有效性的衡量与取舍，相关规则属于公益诉讼制度中不可缺少的重点内容。关于赋权检察院对拒绝调查核实的单位和个人进行罚款、拘留的呼声持续不断，直接性强制措施会减损相对方的财产和人身自由。随着公益诉讼案件范围的拓展，作为起诉主体的行政机关、检察院和作为审理主体的法院，职权的继续扩展不可避免，单独立法对新增职权作出集合性规定是确保公益诉讼中国家权力合法行使的必要条件。

单独立法有助于提升规定动作的标准化水平和自选动作的合法理化水平。就环境民事公益诉讼、消费民事公益诉讼，最高人民法院于2015年1月、2016年4月先后公布专项司法解释。就检察公益诉讼，最高人民法院和最高人民检察院于2018年2月发布联合司法解释。就生态环境损害赔偿诉讼，最高人民法院于2019年6月发布试行性专项司法解释。自2019年1月至2020年9月全国共有二十二个有关检察公益诉讼的专项或综合省级法规性文件颁行。概括而言，这些位阶和效力低于法律的规则文本对社会组织和行政机关办理公益诉讼案件的保障、规制较少，对检察院和法院办理公益诉讼案件的保障、规制较多。因为办案能力存在层级差异和区域差异，公益诉讼中的规定动作有时会变形。公益诉讼所涉主体的自选动作空间依然很大。以刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题为例，最高人民法院和最高人民检察院于2019年11月以联合批复的方式作出肯定性表态，而2020年8月通过的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》则规定检察院对生态环境刑事附带民事公益诉讼案件可不经诉前公告程序而直接起诉。地方性法规变通司法解释的规定有利有弊，在公益诉讼规则难言完备的语境下，为防止规定动作变形、自选动作无序，推动单独立法已刻不容缓。

公益诉讼单独立法的统合模式

从2015年7月至今的统计数据看，检察院办理的公益诉讼案件远远多于行政机关和社会组织办理的，检察院早已成为公益诉讼的“主力军”，故有论者建议应尽快制定“人民检察院公益诉讼法”。若采纳这一方案，公益诉讼立法将会因起诉主体的多元化而形成分散立法的格局，在“人民检察院公益诉讼法”颁行后，由于行政机关对公益诉讼的在意度不高、社会组织的话语权不强等原因，针对它们的公益诉讼立法在很长时间内很难被制定出来；即使被制定出来，大量的共通性规则在立法技术上料必会选择准用“人民检察院公益诉讼法”有关条文的路径，从而使得其内容显得过于单薄。

不区分起诉主体而进行统合的公益诉讼立法，至少会有如下三方面的好处：1.有助于促进检察院和其他起诉主体相互借力，以合力降低立法的难度。公益诉讼有救济型和预防型之分，预防型可提前防止公共利益受到难以修复的损害。检察公益诉讼目前尚未拓展到预防型，而环保组织已有成功办理多起预防型公益诉讼的案例，环保组织的胜诉经验可为检察公益诉讼的案件范围拓展提供实例印证和技能支持。2.有助于克服部门利益，促进立法的中立性。目前针对海洋环境保护领域，主要由相关行政机关行使民事公益诉权，检察院只能通过刑事附带民事公益诉讼的方式间接行使民事公益诉权。统合立法模式，有利于在海洋环境保护领域实现行政机关、社会组织和检察院之民事公益诉权的共同享有。3.有助于为培育社会组织提供有力的法律支持。虽然截至目前办理过起诉案件的社会组织依然偏少，但逐年增加的特点已客观存在，很多社会组织已拥有起诉的意愿。社会组织公益诉讼的状况之所以不够理想，与其办案实力有很大的关联。欲提高社会组织的办案实力，离不开检察院和行政机关的助力，统合立法模式毫无疑问会明确检察院和行政机关的助力义务，这样可为检察院和行政机关针对性地培育社会组织发展提供高品位的依据，可让检察院和行政机关做到师出有名且有力，也可让检察公益诉权的谦抑特征更具有实质性。

公益诉讼单独立法的基本构成

公益诉讼单独立法的成果应和民事诉讼法和行政诉讼法严格地形成“一般法”和“特别法”的关系，其名称可确定为“中华人民共和国公益诉讼特别程序法”，其条文数量不能多于行政诉讼法，其基本构成可分为总则、民事公益诉讼、行政公益诉讼、附则四章，采用“总-分-总”的体系结构。在“总则”章，应重点规定案件范围、管辖、证据的收集与保全、举证责任分配、起诉主体的诉讼地位、审理组织、主动执行等问题。在“民事公益诉讼”章，可围绕检察民事公益诉讼进行概括力和覆盖力俱佳的共通性规则设计，应力争确保共通性规则能适用于生态环境损害赔偿诉讼，针对行政机关和社会组织的特有规则当设则设、不应能少则少。在“行政公益诉讼”章，应重点对起诉对象、起诉期限、行政机关依法履行职责的判断标准、撤回起诉、变更诉讼请求等问题作出回应，以严密的规则设计防止检察院和法院不当地争夺对行政公益诉讼的主导权。在“附则”章，应对公共利益、社会组织、检察一体化等高频用语的含义作出界定。

（本文系国家社会科学基金项目“检察民事公益诉讼的基本法理与有效运行研究”的阶段性成果）