作者：天津市中国特色社会主义理论体系研究中心南开大学基地　吴晓林、南开大学中国政府与政策联合研究中心（城市与社区治理研究中心）　李一

　　据统计,2019年年末全国大陆城镇常住人口8.48亿人，常住人口城镇化率达到60.60%，比上年末提高1.02个百分点。全国人户分离的人口有2.80亿人，其中流动人口2.36亿人。快速的城市化、快速扩张的城市空间、快速增长的城市人口、快速增长的多样需求，给城市治理带来了极大的挑战。

　　近年来，国内学者加强了对城市治理和城市政治的研究。北京大学、中国人民大学、复旦大学、上海交通大学、南开大学、中山大学、山东大学、深圳大学等高校陆续成立了城市治理研究中心（院）或基地，开设城市管理专业，初步形成了一支以城市治理和城市政治为主要研究对象的队伍。

　　2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“加快推进市域社会治理现代化”，引起了学界对城市治理的重视。2019年末、2020年初爆发的新冠肺炎疫情，更加凸显了城市治理的重要性。习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。那么，2019年，国内城市治理与城市政治研究进展如何？南开大学中国政府与政策联合研究中心（城市与社区治理研究中心），对此进行简略盘点。

　　一、国内“城市治理与城市政治”研究取样

　　为了梳理过去2019年国内城市治理与政治研究，我们检索了收录于CSSCI数据库的城市治理论文。为保证论文与研究主题相关，我们检索篇名中包含“城市管理”“城市治理”“都市治理”或“城市政治”的文章，再通过文献分类进行二次筛选，保留“中国共产党”“政治学”“中国政治与国际政治”“行政学及国家行政管理”和“政党及群众组织”分类下的文献，最终获取论文198篇。同时，我们利用CiteSpace软件，对198篇文献的关键词和作者进行分析，形成知识图谱、频数和中心性表格来对分析进行辅助。

　　本次回顾主要集中在国内政治学、行政学对城市治理和城市政治的研究，对于其它学科暂时没有涉及。

　　二、哪些学者和什么单位在做相关研究

　　2019年，在进行城市治理与城市政治研究的机构中，上海交通大学发表的文章数量最多，为13篇（见表1），南开大学、南京大学和华中科技大学均发表9篇成果，发表相关论文排名前10的机构分别为：上海交通大学、南开大学、南京大学、华中科技大学、复旦大学、华中师范大学、华东政法大学、中国人民大学、武汉大学、四川大学。

　　其中，上海交通大学在城市治理与城市政治方面的研究较为领先，2016年10月30日，在上海市人民政府支持下，上海交通大学和上海市人民政府发展研究中心合作建设，成立了中国城市治理研究院。上海交通大学中国城市治理研究院研究队伍充足、实力强大，组建之后展现出蓬勃的活力。南开大学周恩来政府管理学院将“城市治理与城市政治”作为重要的研究方向，在全国较早地建成城市治理“本-硕-博”人才培养体系，产出了一批重量级的研究成果。

　　表1文献成果单位排名表

　　根据CiteSpace的分析结果，大量学者参与到城市治理与城市政治的研究当中（见图1）。华中科技大学徐顽强教授以及上海交通大学博士后陈亮成果最多，发表文章4篇（见表2），上海交通大学韩志明、南开大学吴晓林以及复旦大学陈水生发表3篇文章。同时，观察成果较多学者的研究，我们发现，社区治理为2019年城市治理与城市政治研究的重要方向（见表3）。

图1 文献作者图

表2 国内期刊发表的“城市治理与城市政治”文献成果作者表

　　在发表的城市治理与城市政治研究的期刊中，刊登论文数量最多的为《中国行政管理》，之后几位是《甘肃行政学院学报》《城市发展研究》《学习与实践》、《内蒙古社会科学》《行政论坛》和《探索》等（见表4）。

表4 文献成果期刊排名表

　　三、城市治理与城市政治研究的主要内容

　　2019年城市治理与城市政治的研究，以城市基层治理为主（见图2）。

　　CiteSpace的分析结果显示，“社区治理”的频数，在所有关键词中排位最高，达到32次（见表5），“城市社区”（17）、“基层治理”（11）、“城市社区治理”（9）和“城市基层治理”（5）都具有较高频数，其总和为74，过滤掉仅出现一次的关键词，社区治理相关关键词，在总频数中，占比约23.9%。同时，分析结果显示，“社区治理”的中心性最高，为0.64（见表6），“基层治理”（0.47）、“城市社区”（0.24）、“城市社区治理”（0.17）、“基层社会治理”（0.07）和“城市基层治理”（0.05），都具有较高的中心性。可以发现，社区治理相关关键词，在研究中具有极高的频数和中心性，在2019年的城市治理与城市政治研究中，大部分研究都和社区治理相关。

图2 文献关键词知识图谱

 

表5 文献关键词信息表（按频数排序）

表6 文献关键词信息表（按中心性排序）

　　综合论文下载和引用的次数，结合文献阅读，这里重点阐述2019年城市治理与城市政治研究的几个主要内容：

　　1、城市治理70年

　　2019年是中华人民共和国成立70周年，一批学者对过去70年或改革开放以来城市治理的变迁进行了回顾性研究。

　　华中师范大学袁方成的研究表明，中国城市社区变迁，反映了国家权力从收缩回归、扩张下沉转向嵌入渗透的实践轨迹，国家与社会从改革之初的相互调适、逐步分化而迈向相互建构并整体转型。

　　南开大学吴晓林以改革开放四十年来社区治理结构的变化为切入口，分析了公共组织体系对城市化、市场化、信息化带来的各种因素的吸纳，提出经过发展，中国的城市社区并非西方意义上的“共同体”，而是集合了政治功能、行政（服务）功能、生活功能的“复合体”，背后关联了“治权统合的政治逻辑、服务下沉的管理逻辑、选择性参与的生活逻辑”。

　　四川大学范逢春等从城市治理的基层视角切入，探讨我国城市基层治理的制度变迁，认为城市基层治理经历了从组织化、失组织化到再组织化的演变过程；华中科技大学徐顽强等反思中华人民共和国成立70年来的城市治理变迁，归纳出城市治理理念升级、主体强化、行为转向、生态扭转和目标转换等多维转变特征。

　　2、城市环境治理

　　2019年1月31日，上海市十五届人大二次会议表决通过《上海市生活垃圾管理条例》，《条例》于7月1日起施行。城市生活垃圾分类，是一件关乎城市可持续发展和居民切身生活的大事，垃圾分类引起了学界的重视。

　　河海大学杜春林等研究发现，全国46个垃圾分类重点城市采取的是政府主导的城市生活垃圾分类模式，即引导型模式、强制型模式、自发型模式和混合型模式四类模式；复旦大学刘建军等研究发现，城市垃圾分类问题是撬动社区善治的重要支点，由积极行动者展现出的“风度”与社区“温度”一起共同构成一座城市迈向善治的两大标识。

　　城市空气环境治理也受到关注，上海交通大学吴建南等发表论文，指出“大气污染协同治理对污染物减排的影响存在时滞性”，给出了“源头控制举措分地区适度放缓、源强管理举措继续深入推进、源位优化举措亟待统筹谋划、增加环境容量举措需要加强探索等”等建议。

　　3、党建引领城市治理

　　党的十八大以来，党建引领被视为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。学界加强了对党建引领城市治理的研究。

　　四川大学姜晓萍等，研究了成都市的实践，认为成都市在党建引领社区治理的实践中，逐步探索以组织赋能、人员赋能、居民赋能、质量赋能、发展赋能为特质的“授权赋能型”城市社区治理体系；上海交通大学陈亮等对区域化党建进行研究，认为该项工作还面临着党建理念的行政主导、主体参与的“冷热不均”、客体属性的跨域跨界、媒介使用的重形式轻实效等多重困境。

　　4、城市精细化管理

　　党的十九届四中全会指出要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。

　　上海市的精细化管理得到学界的关注。复旦大学唐亚林发现，上海通过权责配置精细化、资源统筹精细化、行动策略精细化、执行过程精细化、社会支持精细化等五个方面的工作，有力地推动了城市生态环境综合治理进程。上海交通大学王郁等以上海为例，剖析了超大城市精细化管理的薄弱环节，认为其中存在法律法规有待健全、管理体制有待完善、政策体系有待优化、运行机制有待加强等问题。

　　上海交通大学韩志明和浙江工商大学张丙宣，认为信息技术的发展及其应用，极大地推动了城市治理的发展并成为其重要内容，微治理作为全新的社区治理理念，将成为新时代中国边缘革命的突出代表，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

　　复旦大学陈水生认为在中国城市精细化治理过程中，要处理好细分治理与整合治理的矛盾、技术依赖与制度创新的张力、发展导向与生活导向的冲突等关键问题。中国城市精细化治理关键在于实现制度优化、政策创新和技术驱动的融合性治理。

　　5、城市治理效能

　　党的十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。制度如何转化成基层治理效能，成为学者们关注的对象。

　　为响应中央号召，北京市在城市党建中积极推进“街乡吹哨、部门报到”改革。中国人民大学孙柏瑛等的研究显示，吹哨机制以解决问题驱动的基层治理，以弹性的机制和工具改革，弥补了科层体制的僵化与低效。

　　南开大学孙涛等的研究指出，街道在居民参与社区治理中扮演积极建设与消极阻滞的两种角色，背后的行动逻辑始于基层治理创新与维持社区稳定的双向激励。为此，要改善街道的内外部激励，推动社区治理的优化。

　　山东大学王佃利等，指出社区政策执行是社区治理成败的关键，依据“约束性程度”和“损失嵌入性”两个维度，将社区政策分为“实质性规制政策、程序性政策、再分配政策和分配性发展政策”4种类型；兰州大学单菲菲指出“参与治理的组织呈现出弱网络合作关系，制度与资源影响组织之间的合作关系”。

　　南京大学闵学勤等指出，目前十大城市的"政府治理指数"均超过"社会治理指数",但长三角城市的"社会治理指数"已开始领跑全国；天津大学刘凤等的研究指出，“重心下移与治理效能提升之间并不存在必然因果关系”，“城市基层治理效能提升集中表现在民主决策公共事务、有效提供公共服务、及时化解社会矛盾、充分激发社会活力四个层面”。

　　6、集体行动的达成

　　党的十九届四中全会，指出要“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动”。如何达成基层的集体行动，引起了学者们的研究兴趣。

　　北京大学的陆军等开展了社区治理能力评价研究，认为建立政府视角、居民视角、第三方机构视角的三级指标体系，有助于构建中国城市社区治理能力测度工具；上海交通大学彭勃等提出城市治理“从增长锦标赛向治理竞赛的转变”命题，上海大学黄晓春等提出城市之间“结对竞争”的机制；南开大学的赵聚军等研究指出，要推动居民参与基层管理体制优化，“短期来看，可以通过强化党建的引导串联作用；长期来看，则有赖于基层条块矛盾的实质性化解”。

　　中央党校宋雄伟剖析社会组织的策略选择，发现社会组织并不天然地妥协于制度限制，社会组织运用行动者的组合性策略，通过改变权力关系、重构关系网络，使社会组织协商在城市社区治理中成为可能；上海交通大学魏程瑞等认为，媒介早已超越简单的“居中联络”功能，是决定集体行动生成和政策博弈结果的重要因素。

　　四、2020年城市治理与城市政治研究的展望

　　2019年到2020年是不平凡的年份。2019年，党的十九届四中全会召开，专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题，方方面面涉及城市治理和城市政治发展；2020年，各类城市面临新冠肺炎疫情的考验。

　　展望2020年的城市治理和城市政治发展，有几个方面的问题可能会得到学界的重视：一是新时代背景下如何推进市域社会治理现代化的问题，这是党的十九届四中全会明确提出的要求，势必得到学界的讨论。二是新冠肺炎疫情引发的城市应急管理、公共卫生、公共安全等方面的研究，这是2020年全球城市普遍面临的问题。三是城市基层治理仍然会保持持续的研究热度，城市基层既是国家政策向基层传导的终端，也与基层民众的生活息息相关，决策层对城市基层治理提出了很多要求，民众也有不同的诉求，城市基层管理处于“上下双向压力”之中，如何执行上级决策、回应民众需求，是一个需要持久关注的实践命题。四是城市治理的政治行政结构调整问题。

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