2025年3月11日下午，十四届全国人大三次会议举行闭幕会之前，参与报道的记者在人民大会堂前拍摄。（南方周末记者韩谦|图）
工作人员一边听代表发言，一边查看电脑屏幕上语音识别软件自动生成的文字，同时还将身子微微前倾，快速瞥向发言人桌前的姓名牌，确认对方身份。
2025年3月7日下午，辽宁大厦7层的一间会议室里，十四届全国人大三次会议山东代表团正在审议《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（修正草案）》（下称“代表法修正草案”）。
一位法律界的代表对一句话提出修改意见。原文是“代表参加本级人民代表大会表决，可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权”。“我们法律人会觉得这种表述过于啰嗦。”该代表直言不讳地说，后面几句应改为“可以表示赞成、反对或者弃权”。
坐在会议室后排的工作人员立即翻开纸质文件，在相应的条款处标注。采访中才得知他的任职机构——全国人大常委会法工委。只要代表团、界别在审议、讨论代表法，就能看到该机构人员的身影。
在山东团这场持续约1个小时的会议中，共有4人对代表法修正草案提出了具体的修改意见。按照工作流程，当晚这些意见就会被带回全国人大常委会法工委。
四天后，2025年3月11日下午，十四届全国人大三次会议表决通过了修改代表法的决定，次日起施行。
这是代表法自1992年通过施行以来的第四次修改。此次修改丰富了人大常委会联系代表、代表联系群众制度，特别是完善了代表在闭会期间活动的规定，并对考核代表履职情况作出了规定。
吸收了地方经验
根据代表法规定，人大代表参加大会闭会期间的活动，是代表依法履职的重要方式。
“但长期以来，‘重开会期间的工作，轻闭会期间的活动’是代表工作的一个倾向。”山东大学人大制度研究中心执行主任冯威告诉南方周末记者，因为缺乏现实中的履职载体，人大代表履职并不方便。
没有办公地点，很多代表在闭会期间找不到合适的场所接待群众。为了履职，有代表自发在公司或者工作单位开设接待室，以便定时、定点听取市民反映问题。
2010年，代表法第二次修改时，明确规定“代表不设个人工作室”。不少人大代表公开宣布撤销了已设立的工作室。
此后，由于缺乏固定的办公场所，且活动形式单一、时间也不固定，代表在闭会期间的活动受到了影响。
多年来，各级代表都希望日常履职时能有明确的活动地点。
顺应呼声，近几年，专门的代表“家站点”也在许多城市的社区、街道建立，一定程度上解决了没有办公场所的问题。据冯威观察，“家站点”不仅联动多级代表，并且还与基层治理、产业发展、公共服务等诸多工作机制融合贯通起来。
她举例，济南市历城区利用辖区内山东大学的智力资源和人才优势，组织该校的四级人大代表建立了山大路“科技创新”人大代表工作站。当济南市需要智力支持时，可直接联系工作站，从而丰富了代表们在闭会期间的活动。
作为济南市人大常委会委员、法制委员会委员，冯威在代表法修法征求意见时，就建议进一步明确代表“家站点”的法律地位。
十四届全国人大三次会议各代表团在审议代表法修改草案期间，多名代表提出类似观点，辽宁代表团王启尧代表建议，在条文中应增加“依托代表家站等载体”的表述。但“家站点”并未写入修改后的代表法。
不过，代表法修改后还是往前走了一步，新增一条规定：地方各级人大常委会或乡镇人大主席团定期组织和协助代表开展活动。
“新增内容主要是把这些年地方实践归纳总结后写入了条文。”苏州大学王健法学院副院长上官丕亮对南方周末记者说。
上官丕亮所在的苏州市姑苏区，早在2021年9月已定期开展“社情民意联系日”活动，党员干部、人大代表、政协委员每月走进社区代表联络室倾听民意、回应民需、化解矛盾。
上官丕亮还有另一个身份，苏州市姑苏区人大常委会委员。据他介绍，每月第二个星期日，姑苏区“四大班子”领导和人大代表、政协委员会下沉至辖区内169个社区。
社区先征集并汇总居民问题，活动当天居民向党政干部、人大代表和政协委员当面反映。能当场解答的立即处理，其他问题则记录后上报。活动结束后，人大代表实地调研，再通过人大履职平台将问题上传至专门平台，由相关部门处理。
明确“代表小组”的组成
除了建立履职载体，完善闭会期间的活动方式也是代表们的审议热点。
此前，代表法规定代表在闭会期间以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。修改后的代表法进一步完善了代表小组的组成。
南方周末记者了解到，在征求意见过程中，有代表提出，代表小组可以按照专业、行业组成，这样可以更好地把执行代表职务和做好代表本职工作有机结合起来，提出有针对性的意见、建议。
结合近年来的实践做法，代表法明确县级以上的各级人大代表“根据地域、领域等”组成代表小组。“这里的‘领域’既包括专业领域，也包括行业领域。”全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任童卫东说。
不过，修改后的代表法并未改变对活动形式的规定，仍以集体活动为主。
“集体活动有它的优势。能够保障履职活动的权威性、合法性，强化代表履职的纪律与参与率等。”山东大学人大制度研究中心副主任黄兰松告诉南方周末记者，但也缺乏灵活性，可能会降低人大代表的工作效率。
在她看来，无论是集体组织活动还是个人行动，都只是形式，最重要的是活动内容和实效。
南方周末记者采访发现，目前市、区一级人大代表们的活动内容多与基层治理有关。上官丕亮观察到，他所在选区的活动，居民反映的多是小区公共过道年久失修、垃圾投放点改造等基层治理小事，代表活动也几乎未涉及市辖区层面的重大事项。
重视人大的治理功能，似乎是近年来的一种新现象。中央党史和文献研究院研究员杨雪冬、中央党史和文献研究院副研究员闫健在《学术月刊》上发表过一篇文章。文章名为《“治理”替代“代表”？——对中国人大制度功能不均衡的一种解释》。
文章指出，“代表功能是人大合法性的首要来源,但是在现有治理框架下,执政党要求人大承担更为具体的治理责任,这就为各级人大选择性运用其法定功能提供了机会。”
上官丕亮觉得，人大代表不能仅仅停留在帮助居民处理基层治理小事，还要考虑整个行政区的大事项、大问题。
在审议时，代表法修正草案中规定，委员长会议或者主任会议可以围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题、重大事项，确定重点督促办理的代表建议、批评和意见。
但在3月12日正式通过的代表法中，删去了“重大问题”和“重大事项”。
2025年3月7日下午，山东代表团召开小组会议，审议代表法修正草案。（南方周末记者李桂|图）
机构已先调整
完善闭会期间活动形式、提高代表活动实效，是此次修法的目标之一。
2022年10月，中共二十大报告提出：“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。”
相应地，机构设置上先一步作出调整。2023年3月《党和国家机构改革方案》决定组建全国人大常委会代表工作委员会，要承担负责全国人大代表名额分配、资格审查、联络服务有关工作等8个方面的职责。
3个月后，该委员会正式设立，成为全国人大常委会专门工作机构，首任主任郭振华曾任全国人大常委会副秘书长。
某直辖市下辖区人大常委会代表工作委员会干部闫驰锐（化名）向南方周末记者介绍，简单地说，地方上代表工作委员会的主要工作分两大块，一是人事任免，二是联系代表。在他看来，设立代表工作委员会的主要目的，一方面是对人大作为工作机关、代表机关的回应，另一方面支持人大代表履职，及时研究办理代表提出的建议、批评和意见。
上官丕亮认为，人大代表要提出好的建议、批评和意见，不仅要有选区意识，更要有国家权力机关组成人员的意识。
目前，中国五级人大共有277万多名代表，近95%是县乡人大代表，很多是一线工人、农民、专业技术人员。
根据代表法，代表们可依法联名提出议案、质询案和罢免案。上官丕亮说，有几次，自己和人大代表联名提出议案，却在经有关部门沟通后改成建议。
一位不愿具名的全国人大代表介绍，代表们有时去调研，希望有关机关单位提供数据，但有关部门以不公开为由拒绝。“我们要数据并非为了公开，而是为了获得扎实的支撑来提出更好的建议和议案。”
履职考核
一些人大代表想方设法履职，但也有代表因精力和专业能力显得履职不够积极。南方周末记者获悉，在代表法征求意见阶段，就有学者提出过要加强对人大代表履职的考核。
武汉大学法学院教授秦前红注意到，全国人大常委会代表工作委员会职责中单列出“负责全国人大代表履职的监督管理”一项。此前，他曾写过一份研究报告：有了专门工作机构后，全国人大及其常委会可对代表履职提出具体考评要求，加强管理。
目前各地对代表的考核方式不尽相同。有的建立履职档案，将履职表现作为换届连任的参考；有的要求代表向选区选民或单位述职；有的探索履职打分制，高分者获颁荣誉证书。
“当前考核都是以鼓励引导为主。”闫驰锐说，实践中难以建立起惩戒规定。他说他们也曾考虑过给人大代表履职打分，但很快被否了。
在闫驰锐看来，人大代表履职考核制度化面临诸多现实困境。中央层面缺乏专门性履职考核规定，人大代表履职绩效的考核内容难以统一，且代表们通常是兼职代表，各有本职工作。
南方周末记者注意到，针对上述提到的问题，修改后的代表法中有所回应。新增了“记录代表履职情况”“公示代表基本信息和履职信息”，作为对代表履职进行监督的一种方式。
尽管如此，作为与自身履职直接相关的一部法律，在审议代表法修正草案时，多位代表认为条文表述过于宽泛。
山东省代表团在审议代表法时，许安标代表直接提出，代表根据安排开展专题调研，就要明确根据谁的安排。安徽省代表团包信和代表提到，条文中规定代表应当“以多种方式联系选民”，那么具体方式就应予明确和解释。
在受访学者看来，法律不可能面面俱到，条文也不可能事无巨细。因此，代表法通过施行以后，还需研讨具体的规范。
2025年3月7日，湖南团代表在审议代表法修正草案时，全国人大代表杨维刚也建议，应及时出台配套的实施办法，支持人大代表积极履职。
