十八届三中全会提出了农村土地产权制度改革的一些新政策、新举措，此次改革的目的无疑与1978年后的第一次改革相一致，即再次提高土地的利用效率。但在深化改革的共识下，社会上也出现了一些对于农地改革的误解和分歧。因此，我们有必要通过更为深入的探讨，来对此次农地产权制度改革的基本宗旨、主要矛盾、改革方向等，进行一个清晰、明确的梳理。

　　将土地低成本、高效率地配置到农业现代化、工业化和城镇化中去，是此次农地产权改革的宗旨所在。

　　改革的目的是使资源配置更符合社会生产和发展的要求。通过改革，一方面消除掉制约生产要素流转到要素位置的障碍，将社会总交易成本降到最低；另一方面进一步明晰和直接化生产要素产权主体与生产收益之间的关系，激励生产要素产权主体将要素投入到生产中，而不是将资源闲置或将资源用于非生产性用途。这是改革的两个基本方向，也是改革的两个主要的着力点。

　　1978年后开展的农地产权制度改革，成功地将农地产权安排变为以家庭联产承包责任制为基础的集体所有与农户经营的双层产权体制，改变了“公社所有、队为基础”的集体所有制，不仅为农地这个核心要素重新投入到农业生产中降低了社会配置成本，更为重要的是有效激励了劳动力这个要素投入总量的上升，进而大幅度提高了农地的农业产出效率，取得了举世瞩目的改革绩效。

　　随着中国经济社会等各个方面的发展，土地利用效率的进一步提高要求再次改革农地产权制度。土地作为一种核心的生产要素，是社会所有生产活动展开的核心物理基础，但是社会各种生产活动基于土地利用所产生的社会收益却存在着很大的差别。农业使用和非农使用是目前中国土地的两种主要利用方式。

　　农业使用一直是中国土地的最大用途，在粮食安全的要求下今后也应是最有利于社会的利用方式之一。但是在农业技术发展和农业现代化经营的大趋势下，土地的利用方式不能再是农户分散经营小块土地为主导的方式，而应是集约规模化利用。这就要求建立起有利于土地产权流转和土地资本化的产权制度。

　　工业化和城镇化则对土地提出了非农使用的客观要求，并且这也是中国的客观发展趋势所决定的。与传统的农业使用相比较，非农使用是土地效率使用的新体现，尤其是与农地分散经营相比较，非农使用意味着土地的财富贡献水平有着大幅度的提高，不过非农使用要求建立土地用途转化与失地农民保障的制度安排。

　　土地的非农使用意味着农地由作为农业生产的要素，转变为作为工业生产或者城镇发展的要素。同时，即使是继续作为农业使用，也要求农地成为新型的现代化农业生产体系中的生产要素。这就是说，在农业现代化、工业化和城镇化的大背景下，土地的效率利用的核心要求是改革土地的利用方式。因此，与第一次改革不同的是,正在进行的第二次农地产权制度改革，效率提升的侧重点在于消除土地配置到要素位置的成本，而不是激励要素投入。通过农地产权制度的深化改革，将土地低成本、高效率地配置到农业现代化生产、工业化和城镇化中去，这是此次深化农地产权制度改革的宗旨和关键所在。

　　赋予农民更多财产权的实质意义不在于增加了多少农民收入，而在于为其打开了金融支持通道。

　　现行农地产权结构与土地效率利用之间存在的矛盾,主要表现在以下几个方面。

　　首先，规模利用和农地分散经营的矛盾。

　　一方面是工业化、城镇化在客观上减少着农地面积，形成了农地规模经营的外部压力。另一方面，也是更为重要的方面,农业的现代化经营要求农地规模集约经营。农业现代化不仅是实现、保障粮食安全的必须，更是提高农业收益率的必须。粮食安全是中国这样一个人口大国所面临的特殊挑战，中国的农地首先要满足这个最为基本的要求。中国已经连续10年实现粮食增产，但是工业化和城镇化也在急剧地缩减着农地的规模,更对基本农田形成了威胁。也就是说，要在农地面积不断减少的大背景下来实现粮食安全，就需要大幅度提高单位亩产水平，大幅度提高单位亩产水平就要采用更为先进的农业技术，而先进技术的采用同时也意味着更高的投入，这就要求农业生产必须达到一定的生产规模才能实现盈亏平衡。分散的小地块经营方式已经成为先进农业技术采用和农业生产效益提高的制约因素，这就要求农地必须实现规模化经营,分散的农地经营权向具有实力的农业生产主体手中集中。

　　其次，农业现代化经营要求与农地产权残缺的矛盾。

　　农户分散经营小块土地所需要的投入并不复杂，只要投入有限的种子、农药、化肥、灌溉以及相应的劳动力就可以完成一个生产循环。种子等要素投入所需要的资本总量也不高，多数农户都可以依靠自身的积累完成投入，基本上不需要从外部进行融资以支持生产。但是规模化的农业现代经营则需要较高的金融支持。技术、设施以及其他投入方面都因为规模的扩大和现代经营模式的采用而有着较大的资本要求，这就内生出了较高的融资要求。同时，农业生产因为受自然因素和市场波动影响较大而风险相对较高，因此有着平抑的金融需求,要求有期货对冲、农业保险等金融服务。然而残缺的农地产权不能支持经营者获取农业现代化经营所需的金融服务。农地的经营权不能进行抵押、担保和入股，宅基地使用权也同样不能资本化以获取金融支持。赋予农民更多财产权的实质意义不在于增加了多少农民收入，而在于为其打开了金融支持通道，使包括农民在内的农业经营者能够借助于农地的资本化获取更多的金融支持，从而使农业的规模化经营和先进技术的采用成为更为普遍的事情。由此,将激励更多的资本投入到农业的现代化经营中去，不仅促进农业金融产品的丰富，而且能够促进农业经营收益率的上升和风险的平抑。因此，我们要进一步丰富农地的产权安排，形成更多的衍生权能,全面提高农地产权的资本化水平，开发出更多的金融产品,支持农业的现代化经营。

　　最后，非农使用与农地产权保护的矛盾。

　　工业化、城镇化提出了强烈的农地非农使用的需求，中国因此建立了土地由农业使用转变为非农使用的制度安排，由此也产生了土地农业使用和非农使用之间的矛盾，更引发了更为尖锐的农地产权保护问题。政府垄断了土地由农业使用向非农使用转换的整个过程，通过征用途径从农民手中获取土地，然后再通过拍卖方式提供给新的土地使用者。政府获取了由此生成的绝大部分土地红利。尽管这有着合理的依据，但是现有体制下产生了两种不利结果。首先是农民补偿过低，然后是补偿过高。多数情况下，是补偿较低，不能保障失去土地经营权的农民顺利转营其他职业，尤其是不能为农民的市民化提供足够支持。但是随着对于压力型体制的抗争,部分地区又出现了补偿过高的现象。更为严重的是，补偿水平与抗争水平密切相关，由此就引发了更多的矛盾，并成为社会焦点问题。因此，要进一步改革土地由农业使用转变为非农使用的制度安排，形成规范的农地产权保护制度，提高土地性质转变的市场化水平，将补偿水平和红利分享比例更多地交由市场决定，将政府由市场的垄断者转变为市场的监管者。

　　土地作为生产要素要实现重新优化配置,就必须实现集体土地所有权的资本化和农民实体权利的虚拟化。

　　联产承包责任制激发了农民的劳动力投入，带来了中国农业和农村社会的重大转变。但这种产权结构也形成了土地分散化小块经营的局面。要适应农业现代化、工业化和城镇化的要求，就必须对既有的产权结构进行改革，以再次提高我国土地的利用效率。就当前的农地产权改革制度安排来看，其方向应该是个体产权的丰满与集体产权的改造。

　　首先，农民个体产权的丰满。

　　农民是中国人数最多的群体，其权利体系的完善对于中国的发展具有重要的意义。在集体权利框架下的农民个体权利的丰满，不仅将有助于农民个体的发展，更将助推中国的现代化进程。现行体系下，农民的产权主要表现为农地承包经营权、宅基地使用权和其他普通财产权。农地承包经营权、宅基地使用权是中国农民独有的权利，也应是权利体系进一步丰满的核心所在。

　　资本化是农地承包经营权、宅基地使用权进一步丰满的基本方向。资本化首先意味着农地承包经营权、宅基地使用权作为基本权利可以衍生出更多的权利，如流转、抵押、担保、入股等更多权能的赋予。这些新权能能够拓展农地承包经营权、宅基地使用权的权利空间，也能够组合形成新的产权组合、构筑成新的产权形态。资本化更大的意义在于构筑起农地承包经营权、宅基地使用权由实体权利进入虚拟权利的通道。现行体系下，农地承包经营权、宅基地使用权仅仅意味着农民能够在所承包的土地上从事农业生产、在所分配的宅基地上建筑房屋满足居住需要。资本化后的农地承包经营权、宅基地使用权，既可以进行权利的实体化实，更可以进行实体化实现和虚拟化实现的分离。农民可以不再通过从事农业生产和居住来获得农地承包经营权、宅基地使用权的收，而是可以仅仅通过拥有这些权利及其衍生权就可以主张收益。

　　也就是说,农地承包经营权、宅基地使用权的资本化能够使农民拥有更多的选择机，有着农业生产经营优势的农民可以选择继续从事农业生，并且可以通过资本化后的农地承包经营权和宅基地使用权交，聚集更多的农地进行农业现代化经营。不具有农业生产优势的农民则逐渐退出农业经，从事其他职业。这样整个社会的资源重新优化配置就有了一个良好的产权基础,农民今后将不再是一种身份而是成为一种职，社会整体效率和福利因此得到稳定的提高。

　　其，集体产权的改造再实现。

　　双层产权结构是中国农地产权结构的根本性特，村集体拥有农地所有权,村民拥有农地承包经营权、宅基地使用权。村集体是一个独立的产权主，它负责将农地和宅基地无偿分配给每一个村民，集体组织成员权是每一个村民拥有的基本权利。在联产承包责任制，村集体除去上述职责外几乎没有了其他显性作用。但是在新形势，以村集体为中心的集体产权应当发挥重要的作用。

　　一是集体土地所有权的资本化助推实现土地要素的再配置。村集体是村庄农地所有权主体，在联产承包责任制下，村集体权利的实现基本上局限于发包承包地和分配宅基地，并且承包经营权的永佃性质越来越强，村集体的农地所有权的行使也受到了更加强烈的限制。但是土地作为生产要素要实现重新优化配置，就必须实现集体土地所有权的资本化和农民实体权利的虚拟化。虚拟化后在土地所有和具体经营之间不必存在一一对应关系，只凭借所有权凭证就可以主张所有权收益。虚拟化也便利了集体土地的流转，只要符合土地规划要求和用途管制要求，土地就可以在不同的主体之间进行交易。这样土地就能够按照效率最大化的原则，自动地向利用效率最高的主体手中进行转移，从而实现土地资源配置效率的最大化。

　　二是创新集体组织产权推动农业现代化。土地的农业使用要求有丰富的集体组织来适应规模经营与集约利用的需要。尽管家庭经营也是现代农业经营的一种重要方式，但是合作经营、集体经营等更是农业现代化生产的基本模式。村集体可以将村民的承包经营权组合在一起，可以形成新的集体经济组织（如股份合作社），也可以利用既有的村集体组织进行规模化经营；村民也可以将承包经营权组合在一起形成专业合作社。这些集体经济组织适应了农业规模化经营和共同抵御市场风险的需要，但是在产权安排和金融支持上还有着进一步改革的空间。尤其是赋予组合在一起的承包经营权以抵押、担保、入股等资本化权利,进一步提高这些集体组织的融资能力。

　　三是改造集体经济组织保障农民市民化。村集体及其权力行使机关——党支部和村委会在土地的非农使用转换中具有重要的作用。首先是村集体的谈判能力决定着获得补偿的多少。村集体代表全体村民与征地的政府进行谈判形成补偿方案，尽管有法律和政策规定补偿的标准，但是这其中依然有着较大的谈判空间。其次是村集体决定着补偿在内部分配的格局，如何补偿以及何时向村民分配基本上由村集体来决定。最后，也是目前正在积极探索中的做法,村集体为村民的市民化提供保障。在一些地区，村集体利用农地征用补偿、留置地开发收益以及村集体原有的集体资产改制成为股份合作制企业，将村民的历史贡献、补偿份额等折算成股份，以企业经营、留置地开发出租收益等持续性收入向村民股东分红，通过分红以及其他福利性安排为村民的市民化提供物质保障。

　　补偿谈判和内部分配是村集体既有产权主体决定的，为市民化提供保障和支持则是集体产权的进一步创新和延伸，也是集体经济组织的制度创新。更为重要的是，股份制改造使来自于村集体的新型经济组织有了开放结构，突破了村集体与生俱来的封闭性结构。股份制改造将村民对村集体的历史贡献以及既有集体资产量化为股份，对村集体资产(包括土地在内)进行了折股量化，以股份制改造时间为一个时间节点，明晰了集体资产存量和每一个村民凭借集体经济组织成员权所享有的股份。村民也即股东，今后凭借股份参与新产生的经济组织运作、分红，凭借股份进行抵押、转让、担保等资本化运作。这是一个本质的改变，村民与村集体之间的关系由“村集体—村民”转变为“股份制企业—股东”，这样就使经济组织突破了村集体的封闭性，发展空间再次扩大。

　　股份制改造也同时有效实现了政治组织和经济组织的分离。村集体作为一个封闭的结构，具有多种性质，集政治、经济、社会等多种职能于一身。随着村民市民化的发展，村集体这样的组织性质已经不能适应新形势的要求，需要将政治、经济和社会等职能一一分离。因此，村集体的股份制改造实际上是将其中的经济职能进行了分离，社区制则是将其中的政治职能进行了分离，社会职能则由社保体系予以承接。由此可以判断说，通过股份制对村集体产权进行改造和明晰，将成为未来一个重要的方向和趋势。

　　私有化不一定能带来农民收入和土地利用效率的提高，农业用地也不会大规模转化为建设性用地。

　　在中国土地改革的方向中总有人主张土地私有化，认为私有化能够解决目前中国三农面临的问题。但事实果真如此吗？

　　首先，私有化能带给农民什么？假设按照私有化的方案,将目前农民分散拥有的承包地和宅基地全部分配给他们，那么就能够实现产权保护水平的提高和财产水平的提高吗？财产保护水平的提高与产权权能有关，但更与司法体制的公正性和执行力有关。并且农民分散持有一小块农地，即使有着完善的市场,进行出让、抵押和担保又能够得到多少价值？就中国土地利用的趋势来看，绝大多数农地依然要保持农业使用的状态，分散且小块的土地在农业使用状态下所能够得到的价值较为有限，私有化难以为农民带来多大的利益；其次，私有化也难以有助于土地利用效率的提高。小块分散持有不利于规模经营和非农使用的顺利推进，更难以为失去土地的农民提供后续的保障支持，而这种保障支持只有在集体所有的产权格局下才能产生和形成。

　　十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”那么,这是否意味着农地可以大规模进行建设性使用、转让呢？显然不是像有些观点认为的那样，农地将从此可以大规模进行非农使用。首先，报告已经明确了,农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的前提是，必须符合规划和用途管制。其次，报告强调的是只有农村集体经营性建设用地才可以进入市场，而不是农业用地。在粮食安全的硬约束下，中国必须保持18亿亩耕地的基本规模，因此农地用途的管制只会越来越严格，农业用地今后将更为严格地禁止因为经营主体的改变而改变土地用途。第三，农村的宅基地存量规模较大，经过整理置换基本上能够保障城镇化新生的用地需求。目前全国的农村宅基地总面积约为16.8万平方公里，这些土地存在着较为明显的浪费、闲置现象。近些年新农村建设中的合村并居建设，达到了较为有效的集约利用农村建设性用地的目的。宅基地属于农村集体建设用地，尽管还不属于经营性建设用地,但经过整理和转化能够为城镇化用地和工业化用地提供很大的空间，这样就没有必要将农业用途的土地再转化成建设性用地。因此，今后大规模的将农业用地转化为建设性用地的必要性和可能性较小。

　　（作者系山东大学经济研究院副院长）

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• 个体产权的丰满与集体产权的改造

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  (作者系山东大学经济研究院副院长)[责任编辑:robot] 标签:农业 农业生产 亩产 人参与 评论 凤凰网官方推荐:玩模拟炒股大赛 天天赢现金大奖 炒股大赛指定安全... 百度快照

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