本报记者王玮

　　党的十八届四中全会《决定》提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。要求完善立法体制，明确立法权利边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调解决，不能久拖不决。

　　为什么要引入第三方评估？

　　“尽管第三方评估已经在很多领域被广泛采用，但是在立法领域，引入第三方评估还是一项制度创新”，国家行政学院法学部副教授韩春晖在接受采访时表示，对争议较大的重要立法事项可以引入第三方评估，这实际上是为了防止部门利益和地方保护主义法律化，有效推动立法的可行性、合法性。

　　当前，由行政部门起草、国务院法制办修改、提交全国人大常委会审议的立法流程，已成为行业立法的标准流程。

　　例如，今年早些时候，环境保护部起草的《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案送审稿）》报请国务院审议，国务院法制办公室征求有关方面意见后，修改形成了《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》，并向社会全文公布、征求意见。接下来，国务院法制办将汇总各方意见修改后，报请全国人大常委会进行一审。其他领域的立法流程也同样如此。

　　据不完全统计，在十一届全国人大常委会立法规划确定的64项法律中，有48部法律是由主管行政部门起草，比例高达75%。

　　除了直接起草法律法规外，行政部门还承担着制定法律实施细则的职能。

　　比如新环保法通过后，环境保护部近期出台了《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个配套文件，预计年内正式印发实施。

　　之所以采取行政部门起草、人大常委会审议的立法模式，主要是为了弥补立法机关资源不足，在专业性上有所欠缺等问题。不过，在不少法律专家看来，这必然带来一个问题：部门利益法律化。

　　中国法学会行政法研究会副会长、清华大学公共管理学院教授于安认为，我国的行政管理是以部门为主，部门之间的分工是有交叉的，划分有难度。从立法角度看，对于部门之争的冲突问题，引入第三方评估后，各方有利益关系的观点都能在第三方里面得到反映，通过第三方协调关系，可以让部门利益之争和矛盾清晰化，利于立法选择。

　　“第三方评估还可以增加立法本身的可接受性”，韩春晖说，“涉及重大争议后，如果由决策机关来协调，争议双方会感觉受到了压制，特别是“弱势”一方会认为决策部门是扶这头压那头。引入第三方评估后，评估的结果会以一种非常正当的方式告诉争议双方：评估结果就是这样，你应该接受。”

　　重庆大学法学院副院长、重庆市重点基地西部环境资源法制研究中心秦鹏告诉记者：“由决策机关引入第三方评估，将保证立法事项更加客观和公正，使得立法事项更具科学性和民主性，减少和阻却立法中的部门利益，有助于促进依法行政和法治政府建设。”

　　谁有资格成为“第三方”？

　　第三方评估是西方在20世纪80年代开始兴起的一种非常重要的制度，主要适用于政府的绩效考核。

　　统计显示，国务院简政放权改革推行一年多来，先后有632项行政审批事项被取消和下放。为了解所作决策部署和出台政策措施的落实情况，今年6月，国务院启动全面大督查，在自查和实地督查基础上首次引入第三方评估，中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联等评估机构承担了评估工作。

　　参照国务院绩效考核引入的第三方主体来看，韩春晖认为国家行政学院基本满足了成为“第三方”的三个基本条件：有专业的队伍；与政府保持了一定的距离，不是营利性的；基本被各地方认同。具体什么是第三方？韩春晖说，第一方是自我评估，第二方是被服务对象的评估，第三方是独立的，没有利益关联的，因此更有利于做出公正的评估。

　　今年9月，在上海举办的第二十次全国地方立法研讨会上，山东省人大常委会副主任于建成做的《强化“三个评估”，提高立法质量》报告中，将立法评估分为立法前、立法中、立法后“三个评估”。

　　从地方实践来看，据了解，2012年4月，山东省人大常委会首次尝试了立法前第三方评估，委托山东社会科学院法治研究中心和山东大学法学院两家单位分别就《山东省专利保护条例（修订）》和《山东省辐射污染防治条例》两个立法项目进行立法前评估。

　　2010年，全国人大常委会首次开展了立法后评估试点工作。2011年，南京市人大常委会法工委首次委托第三方——南京师范大学法学院，对《南京市固体废物污染环境防治条例》、《南京市轨道交通管理条例》两部法规进行立法后评估。

　　“不过，与立法前、立法后引入第三方评估不同，这里指的是立法过程中出现争议事项时，由没有利益关系的第三方进行事项评估，从而保证争议事项立法的规范性、科学性和公正性。”秦鹏说到，第三方应当与立法争议事项无利益关联，可以成为第三方的包括高等院校、研究机构、专业评估机构、新闻媒体和社会公众代表等。

　　除了与立法事项的利益争议双方没有直接利益关联外，韩春晖特别强调第三方要有评估的专业性和能力。在此基础上，第三方还必须能得到争议双方的认同，否则如果一方委托，另一方不委托，这个第三方也不符合要求。

　　此外，韩春晖认为，公众肯定是排除在“第三方”之外的，那不叫评估，叫公众参与，公众体现的是民意，但民意不一定都是科学的，“第三方”意味着要有专业性，只能是机构。

　　如何保障第三方评估客观公正？

　　由于现行《立法法》对部门之间立法权限的界定不够清晰，目前的部门立法主要是行政立法，部委机构在制定规章时，会自觉不自觉考虑自己部门的利益。同时，还导致部门之间纷争不断，发生“立法久拖不决”的情况。

　　两年前，曾受重庆市委法建办、市环保局委托，参与了重庆市环境保护制度的立法后评估工作的秦鹏，对此颇有感触。

　　他告诉记者：“长期以来，我国环境资源立法中涉及审批、收费、处罚等管理权力与部门利益的事项较多，‘有利相争、无利推诿’的问题日益显现，环境资源治理领域中部门利益冲突也较多。如果今后对部门间争议较大的环境资源立法事项引入第三方评估，就能够超然于执法的各政府机构之外。另外，与环境资源法律法规不存在密切利益关系的第三方，能在更大程度上保证客观、公正地对环境资源立法。”

　　不过，第三方评估要真正发挥作用，评估报告怎么用很关键。是仅仅供决策机关参考呢，还是作为决策的一部分？

　　韩春晖认为，保证第三方评估发挥作用需要两个配套制度：一是评估结论应当对后续立法过程产生实质性影响。例如，评估报告表明有一方利益不正当，立法就应当作出调整，回应评估主体。二是评估主体如果不珍惜评估资格，也要有责任追究制度。要公开评估过程，让公众监督到底哪些机构参与了评估，这样保证第三方评估也是以一种法制化的方式在运作，并且能保持长久的效果。

　　在韩春晖看来，建立第三方评估机制还有两个前提条件：一是评估机构本身要有非常严谨的态度，要对评估结果的权威性有负责任的态度；二是无论事后、事中评估，利益各方要为第三方评估主体提供充分的、未经遮掩的信息，否则评估结果可能会不真实，影响评估的公正性。

　　至于第三方评估选什么样的专家，韩春晖认为这要看不同事项，例如在环保领域，如果单纯是环境利益评估，当然要以环境专家为主导，此外，还不能少了法律专家，这样才能确保在法制视角下审视环境利益。

　　秦鹏认为，首先，对争议立法事项所涉信息，相关部门必须有效充足地向第三方机构公开；其次，第三方评估机构应有独立来源的资金保障，确保独立性；最后，最好有多个第三方机构参与评估，对比评议结果。

http://www.cenews.com.cn/sylm/hjyw/201411/t20141126_784149.htm